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• aqua publica europea association européenne pour la gestion publique de l'eau
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LA GESTION PUBLIQUE DE L'EAU- Mode d'emploi
L’eau n’est pas un bien marchand, sa gestion doit relever d’une réelle maîtrise
publique. L’accès à l’eau constitue un droit fondamental pour tous.
En France, les communes ont les compétences “eau” et “assainissement”*, qu’elles peuvent
transférer à une autre autorité organisatrice comme une communauté d’agglomération,
communauté urbaine, syndicat, etc. Toute autorité organisatrice a la responsabilité
d’organiser le service, de le contrôler, d’en répondre devant les citoyens. Ce sont donc les élus
qui choisissent le mode de gestion du service et ce choix est donc essentiellement politique.
Le regard posé par les citoyens sur la gestion et son mode est de plus en plus exigeant.
Gestion publique ou gestion privée, le choix est donc important et doit résulter d’un projet
décidé, porté par les élus, dont les enjeux doivent être débattus en toute transparence car ils
engagent l’avenir à court terme et les générations futures. En effet, dans le cas des délégations
de service public, la durée des contrats est plus longue que celle d’un mandat politique.
D’autre part le poids croissant des investissements nécessite des emprunts supportés par
l’usager final sur des périodes longues. Ce portage des annuités – soit direct par l’autorité
organisatrice, soit indirect par l’opérateur privé – sera remboursé dans tous les cas par le prix
de l’eau… parfois pendant plus de 20 ans. Le choix de l’autorité organisatrice est donc lourd
de conséquences car il engage l’avenir de manière “durable”.
Personne ne peut se substituer à l’autorité organisatrice ni parler en son nom. La responsabilité
du représentant légal de la collectivité n’est pas délégable. Cet aspect est trop souvent
minoré lors des négociations et du choix du mode de gestion. Cependant si un accident
majeur survient, les mises en cause personnelles, judiciaires, médiatiques ne sont, elles, pas
délégables et les personnes physiques doivent faire face, seules.
L’autorité organisatrice est donc investie de responsabilités que la gestion privée du service
public n’exonère pas. Le contrôle à exercer sera plus difficile en gestion privée, car le contrat
de délégation de service public établit un véritable écran derrière lequel l’opérateur peut se
réfugier. Les grands groupes disposent en effet d’une expertise juridique certaine en matière
contractuelle et ils savent user de la division ou de la faiblesse des autorités organisatrices. En
gestion publique, l’autorité organisatrice garde tous les leviers de déci sion, d’information et
d’exécution. De plus, la comptabilité et la fiscalité publique garantissent la transparence et la
pertinence de l’affectation des comptes au service de l’eau.
* Pour ne pas alourdir le texte, le terme “eau” est générique dans la suite du document et comprend à la fois
“eau potable” et “assainissement”.
SOMMAIRE
Le mot de la présidente
1. Eléments de contexte : l’eau en France et en Europe
2. La gestion publique : donner leur place aux valeurs citoyennes et à l’intérêt général
3. Quelle politique pour ce nouveau service de l’eau ?
4. Changer de mode de gestion et passer à la gestion publique
5. Les différents modes de gestion publique des services d’eau en France
6. Faire évoluer en partie le mode de gestion
7. Contrôle annuel ou permanent ?
8. Les différents acteurs de la gestion publique de l’eau en France
9. Conclusion
Document de la FNCCR:
La gestion en régie des services d’eau et d’assainissement
témoignages :
La gestion publique de l’eau en France et en Europe
Aqua Publica Europea :
Les compétences des membres
Les interlocuteurs dans les régions
Glossaire
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•Le mot de la présidente
L’eau, ressource vitale, constitue un droit fondamental,
inaliénable, universel et imprescriptible. Bien commun
d’intérêt général, elle doit être gérée de manière responsable
et solidaire pour assurer son partage entre usagers et
pour préserver son usage aux générations futures.
De par ces caractéristiques, l’économie de l’eau appartient
à la sphère publique.
C’est dans ce cadre de valeurs que l’association Aqua
Publica Europea a été créée en 2009. Réseau d’opérateurs
publics européens de l’eau, elle a vocation à promouvoir la
gestion publique de l’eau, à fédérer les opérateurs publics
et à représenter les entreprises publiques auprès de l’union
européenne. En effet, dans un contexte de libéralisation
économique accrue, le discours dominant est de favoriser
la gestion déléguée au secteur privé de pans toujours
plus importants de nos services locaux. Face au lobby du
secteur privé, il fallait que la gestion publique de l’eau,
basée sur des valeurs de service public, soit défendue au
niveau européen.
Composée d’opérateurs italiens, portugais, belges, français,
suisses, espagnols et allemands, Aqua Publica Europea
fait entendre la voix des opérateurs publics européens,
mais également permet de partager nos expériences et
de mutualiser certaines de nos actions. C’est un véritable
lieu d’élaboration collective, d’échanges et de collaboration
entre entreprises publiques de l’eau. Les institutions européennes nous ont d’ailleurs
reconnu comme un acteur du secteur de l’eau. Aqua Publica Europea a ainsi
été sollicitée par la Commission européenne dans le cadre de sa “facilité Eau” et de
la stratégie future “blue print 2012”. C’est une évolution très positive qui démontre
notamment que concevoir des partenariats public / public avec des financements
européens n’est plus impossible.
Le guide de la gestion publique de l’eau que nous publions aujourd’hui à
l’intention des décideurs publics, au premier rang desquels sont les élus, est le fruit
de cette mise en commun de nos expériences, de nos activités d’acteurs publics
territoriaux de l’eau.
J’espère que ce travail collectif vous intéressera et vous engagera à rejoindre
Aqua Publica Europea pour défendre avec nous ce beau combat qu’est la gestion
publique de l’eau !
Anne Le Strat
Présidente d’Aqua Publica Europa
Adjointe au Maire de Paris chargée de l’eau et de l’assainissement
Présidente de la régie Eau de Paris
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•1. Eléments de contexte : l’eau en France et en Europe
Dans le paysage européen, la gestion de l’eau diffère d’un pays à un autre, passant d’une gestion entièrement privée au
Royaume Uni, à une gestion entièrement publique aux Pays-Bas, ou mixte en Espagne et en France.
En France, les communes ont largement délégué la gestion de leurs services d’eau dans les années 1980 ; la médiatisation
de certaines « affaires » a conduit au cours des années 1990 à l’introduction d’une certaine transparence dans les procédures
et contrats de délégation. C’est ainsi qu’est née la loi Sapin dite « anticorruption » du 29 janvier 1993, suivie des lois
Barnier du 2 décembre 1995 et Mazeaud du 8 décembre 1995.
Dans le cadre de l’arrêt « Olivet » qui a, en 2009, mis fin dans certaines conditions aux contrats de délégation passés pour
une durée supérieure à vingt ans, de nombreuses collectivités s’interrogent sur le futur mode de gestion de leur service
d’eau et d’assainissement. D’autant plus que récemment, un certain nombre de collectivités dont le contrat de délégation
de service public arrivait à échéance, sont revenues à une gestion publique de l’eau.
Le débat sur la gestion publique / privée revient donc sur le devant de la scène, avec une couverture médiatique
croissante. Dans ce contexte, on est en droit de s’interroger sur les valeurs et l’intérêt d’une gestion publique de l’eau.
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•2. La gestion publique : donner leur place aux valeurs citoyennes et à l’intérêt général
La gestion publique des services d’eau, c’est :
• Une gouvernance garante de l’intérêt général
La gestion publique de l’eau repose sur une gestion effective du service par les représentants élus de la collectivité agissant
directement ou par leur mandat au conseil d’administration, au conseil d’exploitation, ou dans les commissions
ad’hoc. Les associations de consommateurs et d’environnement, et autres organisations représentatives des usagers
doivent pouvoir être pleinement associées à ces instances. Il s’agit d’un mode de gouvernance rapprochée, participative
et démocratique, qui ne peut exister dans le cadre d’une DSP.
• Une gestion du service réellement fondée sur l’intérêt général, sur les valeurs de solidarité, d’aménagement du territoire
et de cohésion sociale et sur les principes de développement soutenable.
• Une gestion de proximité avec la population, privilégiant l’accueil physique et la présence humaine
• Un engagement fort des équipes de la collectivité en régie, nourri par ces valeurs qui donnent pleinement sens à la
contribution de chacune et chacun au projet collectif, au quotidien et dans la durée,
• Une maîtrise par la collectivité du patrimoine eau-assainissement et des coûts, reposant sur une vision durable,
intégrée « investissement-fonctionnement » à l’inverse d’une gestion orientée « profits à court terme », sachant que dans
le mode de gestion publique, il n’y a aucune rémunération des actionnaires.
• Un service performant, transparent et évalué, avec une gestion démocratique du service soutenue par :
--- Une optimisation du service et du prix de l’eau, au quotidien ainsi qu’en matière d’investissements, avec la
constante recherche du meilleur coût global à moyen-long terme, par la vision d’ensemble des enjeux, la connaissance
--- Une des installations et le retour direct d’expérience du fonctionnement.
--- Une démarche de performance dont les résultats sont exclusivement réinvestis dans l’amélioration
continue du service rendu et dans la maîtrise de son prix.
--- Une émulation par comparaison entre régies, avec d’autres opérateurs publics européens, voire avec les
délégataires privés, émulation pour laquelle les opérateurs publics jouent un rôle moteur et soutiennent
les comparaisons face aux délégataires privés, voire se situent au niveau des meilleures entreprises tous
secteurs d’activités confondus.
• Une implication permanente des parties prenantes : au-delà de la notion de client, les régies développent de plus
en plus une approche « partie prenante » en phase avec la norme mondiale ISO 26000 sur la responsabilité
sociétale des organisations. Ainsi, outre l’écoute et la prise en compte des attentes des abonnés, l’action publique
devient le fruit d’une véritable démarche de coproduction construite et portée avec les représentants des usagers :
- création de nouveaux services apportant une réelle valeur ajoutée
- démarches d’éco-consommation
- accès social à l’eau
- évaluation des politiques menées
En même temps, qu’il se différencie des opérateurs privés, le service public démontre aussi toute sa légitimité en conjuguant
toujours mieux satisfaction renforcée des parties prenantes, réponses pertinentes aux enjeux de l’eau du XXIe siècle,
efficience accrue de l’usage de l’argent public et intégration optimale des trois piliers du développement soutenable.
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•3. Quelle politique pour ce nouveau service de l’eau ?
La volonté politique de faire évoluer le mode de gestion se prolonge bien évidemment par la définition d’une
nouvelle politique du service. C’est le moment de redéfinir le niveau voulu pour ce service en matière sociale,
patrimoniale et économique. Les principaux points à préciser peuvent être les suivants :
« Que l’argent de l’eau reste à l’eau »
Les marges de manoeuvre budgétaires améliorent l’autofinancement nécessaire aux investissements. La gestion publique
peut seule garantir que le prix acquitté par l’usager soit « le juste prix ». Les délégations de service public ne donnent en
effet pas lieu à une transparence financière suffisante en dépit des efforts des collectivités (frais de sièges, prestations
internes aux groupes, opacité dans certaines pratiques de provisions, etc.). Les élus devront définir le ou les tarifs de l’eau
en fonction d’une politique sociale, environnementale et des investissements à venir. La caractérisation des abonnés au
service permet-elle d’organiser plusieurs tarifs pour les abonnés ménagers, administrations et activités commerciales ?
« Que soit mise en oeuvre une réelle politique patrimoniale »
Pour ce dernier point, l’accroissement des capacités d’autofinancement permettra de dégager les moyens financiers nécessaires
à une véritable politique patrimoniale des ouvrages comme par exemple les renouvellements des réseaux.
Cette politique patrimoniale, que ne favorise pas un mode de gestion délégué, est l’un des garants de l’évolution future
maîtrisée du prix de l’eau. La collectivité a donc tout intérêt à organiser une bonne connaissance de son patrimoine, pour
pouvoir le renouveler et investir le plus efficacement possible. La collectivité est détachée des échéances de fin de contrats
et peut investir de manière optimale avec une vision de long terme.
« Que l’expertise et le savoir faire technique restent publics »
L’expertise technique doit rester publique afin d’éviter des dépendances techniques complexes et coûteuses.
La reprise du personnel issu des effectifs du délégataire peut contribuer à enrichir l’expertise technique, notamment la
technicité de terrain, tout comme la mutualisation et l’échange d’expériences avec d’autres opérateurs.
« Que les usagers soient mieux impliqués dans la gestion du service public (CCSPL) »
L’instauration des Commissions Consultatives des Services Publics Locaux vise à promouvoir une meilleure transparence et
une meilleure qualité des services publics locaux. C’est une instance de rencontre, d’échanges, de débat direct entre
citoyens et élus qui doit permettre une coproduction des politiques publiques. Par exemple, celles du SDEA du Bas-Rhin et
de la ville de Grenoble ont trouvé un réel intérêt dans la mise au point de nouveaux règlements de service d’eau potable
et / ou d’assainissement. Les CCSPL sont un moyen de communiquer directement avec les associations et de faire remonter
les attentes des usagers qui se concertent avec les élus sur l’ensemble des sujets relevant de la qualité et du prix des services.
L’existence du contrat de délégation rend parfois difficile la mise en application de décisions et de propositions des consommateurs
prises par la CCSPL. La préparation du passage à la gestion publique, la nouvelle gouvernance sont autant de
rendez-vous démocratiques qui permettent de mieux prendre en compte les intérêts des usagers. A côté des CCSPL
d’autres instances de débat et de concertation sur les enjeux locaux de l’eau peuvent se créer à l’initiative des municipalités,
tel l’Observatoire parisien de l’eau.
« Que l’eau et l’assainissement fassent l’objet d’une gestion publique commune »
Aujourd’hui en France, le morcellement de la gestion des services publics de l’eau et de l’assainissement fragilise la mise en
oeuvre des grands enjeux de demain en matière d’investissements (donc de financements, et de prix de l’eau) que sont :
- La sécurisation de la production de l’eau (interconnexions, nouvelles ressources) et le renouvellement des réseaux d’eau.
- La modernisation des services publics de l’assainissement collectif ou non collectif existants et la mise en oeuvre du
service public dans les petites communes rurales (durcissement des règles communautaires et nationales, instruction
stricte des services de police des eaux, intégration des objectifs des SDAGE et des SAGE ).
« Que le périmètre soit optimisé »
Le périmètre de gestion doit être optimisé afin de faire jouer les effets d’échelle (exemple de l’encadrement et des moyens
lourds). Toutefois, deux points sont incontournables dans l’organisation de l’intercommunalité :
- La gouvernance doit rester locale pour que l’intercommunalité élargie ne donne pas l’impression aux élus d’une perte de
pouvoir de décision.
- L’outil technique doit être mutualisé afin d’être performant.
Les échelles du Département ou des agglomérations paraissent les plus judicieuses et rejoignent en cela le projet de
réforme des collectivités territoriales visant, entre autres, à la simplification de l’intercommunalité.
« Que la gestion publique soit une gestion de qualité »
La gestion publique doit imposer un management par la qualité afin de contrôler la performance des services, mieux
connaître le patrimoine, et créer des « réseaux » pour partager des connaissances et des expériences. L’autarcie est le piège
à éviter. L’association Aqua Publica Europea, forte de ses 42 membres issus de 7 pays permet l’échange et la construction
commune de politique et d’outils (patrimoine, performance, qualité, etc.).
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•4. Changer de mode de gestion et passer à la gestion publique
Lorsque la décision politique est prise par l’assemblée de l’autorité organisatrice d’étudier le passage d’une gestion privée
à une gestion publique, plusieurs points méritent d’être examinés attentivement :
4-0) le patrimoine
La première étape consiste à déterminer et à qualifier précisément le patrimoine qui va être confié à l’opérateur public.
Il importe en effet que la valeur de ce patrimoine soit préservée dans la période d’exploitation. A cet égard, un audit technique
préalable approfondi et reconduit épisodiquement pendant la période d’exploitation est recommandé.
4-1) le contrat
Avant de déterminer toute stratégie de retour en gestion publique, il est indispensable que l’autorité organisatrice ait une
connaissance approfondie du contrat de DSP en vigueur, de ses avenants et de la façon dont ce contrat est appliqué par le
délégataire. L’étude du contrat et des comptes rendus techniques des derniers exercices permettra de connaitre les marges
de manoeuvre dont dispose l’autorité organisatrice pour définir sa politique, son niveau d’investissement, sa dette et le prix
de l’eau.
La qualité de la préparation en amont est déterminante pour la réussite du projet : il faut du temps et cela ne peut
s’improviser en quelques semaines. Il est conseillé de se faire aider et de créer une équipe restreinte opérationnelle qui
gérera la transition et rendra compte régulièrement à la collectivité. Elle permettra de faire le lien entre les aspects opérationnels,
sociaux, juridiques, financiers et politiques.
Il faut commencer à s’organiser environ deux ans avant la date de fin du contrat. En effet, il se peut que les clauses de fin
de contrat soient totalement insuffisantes pour assurer la continuité du service public et qu’il faille négocier un avenant
avec le délégataire : négociation qui prendra du temps.
Il est alors important d’examiner les éléments suivants :
• Sur le plan des clauses de fin de contrat : que prévoient-elles ?
• Sur le plan patrimonial : quel patrimoine sera-t-il récupéré ? Dans quel état ? Avec quelles catactéristiques et documentations
techniques ? À quelle valeur ? Quelle politique de renouvellement ? Quels auront été les travaux effectués, pour quels
montants ? Que reste-t-il à réaliser ? Y aura-t-il des provisions non utilisées ? Quels sont les biens de reprise et à quel prix ?
Quelles réserves émettre lors de la reprise des biens ? Quels transferts de contrats ?
• Sur le plan financier : quid des facturations en fin de contrat ? Surtaxe ? Produits à recevoir ? Charges impayées ? Transfert
des contentieux entre anciennes parts délégantes et délégataires ?
• Sur le plan des informations disponibles : sont-elles suffisantes pour permettre la continuité du service (par exemple,
historique des relations clientèles, des consommations, des interventions techniques) ?
• Eau : les pertes du réseau, le stockage, la sécurisation de l’approvisionnement, les fréquences d’intervention pour réparations
de fuites, les modalités de recherches de fuites, la qualité de l’eau.
• Assainissement : les capacités de traitement, les volumes consommés/traités, le taux de raccordement, les déversements
d’eaux usées non domestiques, le taux d’eaux parasites, les taux de curage de réseau, les fréquences d’intervention pour
désobstruction, la qualité des rejets, les rendements épuratoires, les quantités de boues produites et mode d’évacuation,
politique de renouvellement, la connaissance du réseau de collecte, les contrôles de conformité des branchements…
• Sur le plan des systèmes informatiques : quels outils ou logiciels seront transférés et ne le seront pas (systèmes propriétaires)?
Sont-ils opérationnels ou obsolètes ? (C’est un point souvent négligé dans les contrats qui ont une certaine ancienneté).
Une attention toute particulière doit alors être portée sur le transfert des informations en matière de fichiers clients
(mise à jour en fin de contrat, formats d’exportation de ces données en cas de gestion de fichier par un progiciel maison
pour le délégataire…).
• Vis-à-vis des usagers : quels sont les services dont ils disposent ? Quels sont ceux que la collectivité veut développer ?
Qu’est-ce qui va changer ou évoluer avec la gestion publique ? Quels sont les niveaux d’impayés, les modalités d’information
du public, de payement, de gestion des abonnés…?
• Aspects sociaux : quel est le climat social actuel ? Dispose t-on d’un état des lieux ou d’un audit de la situation sociale
(accords collectifs, statuts du personnel, règles d’astreinte, vie syndicale, etc.) ?
En synthèse, une première analyse du contrat consiste à auditer le contrat de DSP et son adéquation avec le projet
politique.
Ainsi, en dehors du terme « normal » prévu dans le contrat, la collectivité peut également décider d’y mettre fin par anticipation
sous réserve d’évaluation approfondie des conséquences en particulier financières de cette rupture anticipée. Il est
à noter que certaines collectivités ont choisi de résilier par anticipation pour motif d’intérêt général ou manquement aux
obligations contractuelles, mais ce choix doit être rigoureusement motivé et donne lieu le cas échéant à des indemnités.
4-2) Comment préparer le passage à la gestion publique d’un service d’eau ?
Concertation avec les élus : détermination de la politique et du mode de gouvernance.
Le dialogue entre élus et services de la collectivité organisatrice du service d’eau et d’assainissement doit être permanent.
Il sera nécessaire de créer un comité de pilotage ou une mission d’élus pour porter ce projet avec l’assistance des services
de la collectivité. Ainsi, les échanges entre élus doivent permettre de clairement identifier le champ de compétences à
couvrir (eau et/ou assainissement) ainsi que le périmètre géographique car il pourra être intéressant d’engager le dialogue
avec d’autres élus de territoires voisins pour faire des regroupements et élargir le périmètre d’intervention à d’autres
collectivités.
La concertation entre élus de différents territoires doit aboutir à déterminer la politique à mettre en oeuvre, les principales
orientations stratégiques, les objectifs communs à atteindre, que le mode de gestion soit sous forme de régie autonome,
régie personnalisée, établissement public de coopération (syndicat mixte), voire de Société Publique Locale (cf. chapitre 6).
Nota dans le cadre d’une solution intercommunale :
À déterminer au cas par cas selon qu’il s’agit d’une adhésion à un EPCI existant, d’un transfert de compétence de la compétence
à un EPCI dont la collectivité est déjà membre (transfert à l’EPCI d’une compétence « à la carte » ou prise de nouvelle
compétence par l’EPCI) ou encore de création d’une nouvelle structure intercommunale.
Attention ce genre d’étude doit souvent être conduit en « co-maîtrise d’ouvrage » avec l’EPCI concerné (s’il existe) ou les
autres collectivités avec lesquelles la collectivité souhaite créer un nouvel EPCI.
Les principaux enjeux à étudier concernent généralement :
• Les synergies pouvant être développées en termes d’infrastructures (notamment ressource en eau, sécurisation/
interconnexions, stations d’épuration…) ou d’organisation.
• Le point de savoir si on intègre ou non dans un même ensemble des services qui avant leur intercommunalisation
étaient, ou non, à l’équilibre (l’équilibre d’un budget “M 49” n’étant obligatoire – avec quelques dérogations – que pour
les communes de 3000 habitants et plus ainsi que pour les groupements ne comprenant que de telles communes).
• La situation des modes de gestion et des contrats, des tarifs… et possibilités, opportunités et le cas échéant
modalités d’uniformisation. Souhait ou non de prévoir des zones tarifaires soit à titre de lissage pour une incorporation
progressive, soit à titre définitif en cas de différence de service rendu (voir p. ex. CE, 26 juillet 1996, Association Narbonne
Libertés 89, n° 130363 et 130450, rec. tables p. 696).
• Les synergies et économies d’échelles réalisables dans l’hypothèse où les deux services seraient exploités en
régie seront mises en évidence.
• Le choix entre les formules juridiques que sont la régie à autonomie financière et la régie personnalisée (voire,
parfois, la SPL).
Ensuite, il faudra arrêter le nombre de membres du conseil d’administration ou d’exploitation et la représentativité de
chacune des collectivités en son sein. C’est aussi un moment de rencontre avec les citoyens et les associations : moment
démocratique à privilégier.
4-3) Détermination des moyens à mobiliser
Suite à cette phase de concertation entre élus, il conviendra de définir les activités assurées en interne et celles sous traitées
temporairement ou durablement.
Les moyens à mobiliser seront alors précisés :
• En personnel (droit privé ou fonctionnaires en détachement) : ébaucher un organigramme fonctionnel avec les
différentes compétences à mobiliser puis déterminer les effectifs nécessaires.
• En matériel : il s’agit de déterminer le matériel nécessaire à l’exploitation du service en distinguant bien les
moyens techniques et logistiques (engins mécaniques, véhicules, systèmes d’informations, locaux nécessaires), des
fonctions supports et d’administration générale (gestion administrative et financière, achats, contrôle de gestion, expertise
technique…)
4-4) Concertation avec les organisations syndicales
Parallèlement à la réflexion sur les moyens mobilisables, il faut engager, dès que la décision officielle est prise de mettre fin
à la délégation de service public, le dialogue avec les organisations syndicales pour les rassurer. En effet, certains agents
peuvent encore rester attachés à leur employeur privé et donc exprimer des réserves ou réticences par rapport à la gestion
publique. Dans le cas de transfert d’une entité économique autonome dont l’activité est poursuivie ou reprise, les contrats
de travail des salariés affectés à cette entité sont automatiquement maintenus chez le nouvel employeur avec tous les
éléments qui les composent et qui y sont attachés. (Art L. 1224-1 du code du travail que le Conseil d’Etat a étendu à la fonction
publique dans son arrêt du 22 octobre 2004).
Les agents du délégataire conservent non seulement le bénéfice des stipulations de leur contrat antérieur, mais également
du maintien des avantages issus des conventions et accords collectifs, durant une année à l’issue d’une période de
« préavis » de 3 mois. Une renégociation de l’accord collectif peut être engagée dans cette période. A défaut de remise en
cause de l’accord ou de négociations abouties d’un nouvel accord, ces agents conservent le bénéfice du précédent accord
collectif.
Dans la perspective d’une renégociation de l’accord collectif avec les représentants du personnel, pourra être signé un
accord de méthode (calendrier des négociations, participants, méthode, points d’étape sur l’avancement du projet…) afin
d’aboutir plus rapidement dans les négociations pour un nouvel accord d’entreprise. L’information des représentants du
personnel au cours des différentes étapes du projet est indispensable et doit être particulièrement travaillée pour créer un
climat de confiance mutuelle. Il faut également présenter quelques exemples réussis de retour en régie et la satisfaction
du personnel repris, tout en esquissant un projet collectif mobilisateur des énergies de tous au service de l’intérêt général.
Il convient de conserver les avantages acquis tout en veillant à ne pas créer de disparités importantes. Le principe d’équité
doit prévaloir surtout lorsqu’on est amené à faire « cohabiter » du personnel avec des statuts de droit public et de droit
privé. Il faut bâtir avec les organisations syndicales un vrai contrat « d’entreprise publique ».
En synthèse, les négociations doivent porter notamment sur les points suivants :
• Les salaires : maintien du salaire de base + ancienneté + primes diverses + Participation / Intéressement
s’il y a lieu.
• Convention collective : Application dans sa forme à la date du transfert. En particulier : congés, astreinte,
allocation de départ à la retraite, etc.
• Retraite : éventuellement
• Complémentaire santé et régime prévoyance : Maintien de la participation patronale à l’assurance complémentaire
santé s’il y a lieu.
• Représentation syndicale et comité d’entreprise : point à regarder avec attention ; les règles peuvent être
différentes selon que la structure d’accueil comporte un CE ou un CT P.
• Autres éléments de négociation avec les organisations syndicales : l’organisation du travail, les congés
payés, les indemnités d’astreinte, la dotation vestimentaire, la dotation en véhicules de services, le plan formation, etc.
4-5) Dialogue avec les citoyens et les associations de consommateurs
Il faut également associer au débat les citoyens, les associations et toutes les parties prenantes par exemple à travers les
commissions consultatives des services publics locaux (CCSPL, cf chapitre 3) pour leur présenter l’intérêt de la gestion
publique, en particulier :
- Volonté d’avoir des tarifs plus justes et contrôle des coûts plus facile.
- Implication plus forte des élus qui font les choix stratégiques et gestion à plus long terme.
- Proximité de tous les services pour l’abonné, et pas de centre d’appel délocalisé.
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•5. Les différents modes de gestion publique des services d’eau en France
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•6. Faire évoluer en partie le mode de gestion
6-1) De la Société d’économie mixte (SEM) à la Société publique locale (SPL)
Les sociétés d’économie mixtes actuelles peuvent opter pour le statut de la Société Publique Locale (SPL) : SA au
capital entièrement public à l’image de nombreux opérateurs en Allemagne, en Suisse ou en Autriche par exemple.
Ces deux entités ont des statuts proches, mais la première comporte un actionnariat minoritaire privé et la seconde
bénéficie d’un actionnariat totalement public. Elles sont toutes deux des sociétés anonymes avec des comptabilités
privées. La SPL est soumise à l’ordonnance n°2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes
publiques ou privées non soumises au code des marchés publics.
L’évolution des statuts passent donc par
• Le départ des actionnaires privés du capital de la SEM ou par ceux qui n’ont pas le statut de collectivités locales
(en pratique, le rachat est souvent effectué à l’actif net, mais une vision intégrant des éléments de droit public impose de
soustraire les biens de retour ainsi que de tenir compte des biens de reprise). Une SPL peut être créée par rachat des parts
privées d’une SEML ou par création ex nihilo, avec à chaque fois une étude juridique au cas par cas à opérer soigneusement.
• La mise en place d’un actionnariat public pour la SPL. Une SPL se doit d’avoir au moins deux actionnaires.
Parmi les principales caractéristiques de la SPL dans la loi du 28 mai 2010, on trouve l’obligation de travailler exclusivement
• Pour les collectivités publiques actionnaires
• Sur leur territoire
• Dans le cadre de leurs compétences
En étant seuls détenteurs du capital et des sièges du conseil d’administration de la SPL, les collectivités territoriales
et leurs groupements actionnaires peuvent pleinement maîtriser cet outil d’exploitation du service public.
6-2) De la gestion en régie directe vers la gestion en régie personnalisée
Plusieurs éléments peuvent amener une régie directe à s’orienter vers le statut de régie personnalisée.
L’acquisition de la personnalité juridique par une régie rapproche son fonctionnement de celui de l’entreprise. L’autonomie
financière ou la personnalité juridique de la régie s’inscrivent par ailleurs dans les préconisations du droit français s’agissant
d’un service public industriel et commercial.
La gouvernance de la régie personnalisée permet d’intégrer des personnes qualifiées (experts, associations, représentants
du personnel) au sein du Conseil d’administration de la régie, à côté de la majorité d’élus de la Collectivité.
Une régie personnalisée bénéficie d’une plus large autonomie, adaptée aux contraintes d’un service industriel. Le Directeur
(et les personnes auxquelles il délègue éventuellement des pouvoirs) assume(nt) l’essentiel des risques juridiques et
pénaux en lieu et place de l’exécutif de la collectivité. Le Directeur recrute et licencie, préside la commission d’appel d’offres
et passe les marchés. Le Conseil d’administration fixe les tarifs.
La création de commissions (finances, investissements par exemple) et de groupes de travail avec les membres du Conseil
d’administration permet d’associer les élus et personnes qualifiées à la gestion du service. Cette disposition et la remise
annuelle d’un rapport d‘activité permet à l’exécutif de la Collectivité d’exercer sur la régie un contrôle analogue à celui qu’il
assure auprès de ses propres services.
En ce qui concerne le personnel, la régie personnalisée recrute des salariés selon les règles du marché. En ce sens, elle peut
accéder avec plus de facilité aux qualifications requises pour la gestion d’outils et de services complexes.
Lors du passage de la régie directe à la régie personnalisée, les personnels fonctionnaires de l’ancienne régie sont détachés
ou, à défaut, mis à disposition de la régie. Ils conservent les caractéristiques de leur statut.
La représentation du personnel évolue ensuite du Comité technique paritaire / Comité hygiène et sécurité vers le schéma
classique en entreprise du Comité d’entreprise / Comité hygiène sécurité et conditions de travail / réunion des délégués du
personnel.
Ce nouveau régime du code du travail densifie le dialogue social et les droits des représentants du personnel. En ce sens et
a posteriori, il est généralement vécu – y compris parmi les représentants du personnel au statut de fonctionnaire – comme
une évolution positive.
Selon les choix de la Collectivité et dans le cadre de la dotation initiale, les biens (usines, réseaux, autres immobilisations)
sont transférés, mis en affectation ou mis à disposition de la régie.
Avantageusement, un contrat d’objectif peut préciser la stratégie assignée à la régie par son Conseil d’administration.
6-3) De la gestion en régie directe ou personnalisée vers la société publique locale
La SPL constitue à proprement parler une société anonyme, dont les actionnaires sont obligatoirement des collectivités.
L’intérêt principal de la SPL réside dans la possibilité de mutualiser des moyens ou des biens (service d’eau, usine, réseau de
transport…) entre des collectivités, devenues actionnaires, sans modifier leur structure juridique.
Par ailleurs, la possibilité de combiner plusieurs services complémentaires dans les statuts de la SPL peut permettre
d’atteindre la taille critique pour amortir correctement les services de structure ou optimiser l’économie du service.
Ce régime juridique né en mai 2010 est encore peu représenté dans les domaines de l’eau et de l’assainissement. Une
première expérience a été initiée dans l’agglomération de Brest avec la SPL “Eau du Ponant”.
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•7. Contrôle annuel ou permanent ?
Il n’est point besoin de rappeler que la décision de l’autorité organisatrice engage les usagers de l’eau dans la durée, d’où
l’importance du contrôle de l’exécution du service public.
En gestion publique, les élus de la collectivité locale par leur seule présence dans les conseils d’exploitation ou d’administration
(lieu privilégié d’information ou de décisions) exercent de fait un contrôle permanent sur les actes de gestion
quotidienne du service de l’eau. Cette influence de proximité peut être renforcée par la formalisation d’objectifs.
Afin d’évaluer la qualité du service rendu par l’opérateur municipal, il peut être mis en place un contrat d’objectifs entre
l’opérateur et la collectivité locale. La position de principe défendant la gestion publique de l’eau s’accompagne d’une
volonté exigeante de bonne gestion évaluée, aucune structure publique n’étant vertueuse en soi. En portant sur de très
nombreux indicateurs techniques, financiers, sociaux, patrimoniaux, etc. concernant l’ensemble des activités de la régie, ce
contrat permet de suivre leur réalisation effective et d’évaluer le service en termes de gestion des investissements, du
personnel, du programme de recherche, de protection de la ressource... Les services municipaux, à fréquence régulière,
ainsi que l’assemblée des élus annuellement, disposent grâce à ce contrat d’une maîtrise et d’un pouvoir de contrôle sur le
service de l’eau bien plus importants qu’auparavant.
Au sein d’un établissement public de coopération (Syndicat Mixte, cas du SDEA), les élus des collectivités membres (élus du
Syndicat) sont au coeur de l’élaboration, de la mise en oeuvre et de l’évaluation de la politique de l’établissement,
co-produite avec les services. Les élus sont impliqués via des séminaires élus-cadres périodiques, des délégations de
fonctions, des co-pilotages de commissions thématiques et d’actions stratégiques… Cette implication des élus dans la
politique et la stratégie constitue un facteur de différenciation stratégique pour la gestion publique allant à l’encontre du
concept dichotomique autorité organisatrice-opérateur.
Une restitution (à minima annuellement) des résultats obtenus, y compris en termes de benchmarking, avec une définition
des actions correctives et préventives à mettre en oeuvre, est opérée aux seins des différentes instances concernées avec
un niveau de détail ajusté au degré d’implication des élus concernés (commission permanente, assemblée générale…)
Un dispositif de contrôle citoyen peut également être mis en place avec un observatoire de l’eau. Cet observatoire peut
permettre aux usagers d’évaluer le service. C’est aussi un lieu de débat et de propositions sur les enjeux de l’eau au niveau
de la collectivité,
L’association Aqua Publica Europea mène des travaux de réflexion sur la performance des services publics : des audits
croisés et du benchmarking sont régulièrement menés.
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•8. Les différents acteurs de la gestion publique de l’eau en France
- Association Aqua Publica Europea (APE )
L’association Aqua Publica Europea a constitué six groupes de travail sur les thèmes essentiels de la
gestion publique (tarif eau, patrimoine, performance, communication, qualité et recherche, lobbying et
veille, solidarité internationale, etc).
Toute information est disponible
• sur le site Internet d’APE : http://www.aquapublica.eu
• auprès d’Aqua Publica Europea - Bruxelles 1000 Belgique
Tél. : + 32 2 5188058 – Fax : + 32 2 5181375
Voir aussi les tableaux des interlocuteurs en France, par région et par spécialité.
- Fédération nationale des collectivités concédantes et des régies ( FNCCR)
20 bd La Tour-Maubourg 75007 PARIS /
Michel DESMARS
Chef du département eau et assainissement
Tel : 01 40 62 16 40 – fax :01 40 62 16 41
www.fnccr.asso.fr – mail : fnccr@fnccr.asso.fr
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•9. Conclusion
Les enjeux que recouvre un service public de l’eau sont lourds. L’autorité organisatrice (AO ) ne peut se
défausser de ses responsabilités sur un tiers par le jeu d’un contrat. La responsabilité personnelle de l’élu(e)
ou de la personne physique représentante légale de l’AO n’est pas transférable vers un tiers. Parmi les
devoirs de l’AO figurent au premier rang la définition du périmètre d’exploitation, les obligations qu’elle
souhaite imposer à l’opérateur public ou privé, tant au niveau de la maîtrise financière des coûts, qu’au
niveau des investissements à réaliser pour maintenir fonctionnel l’outil de production et de distribution,
pour conserver sa performance technique, sa durabilité et sa valeur patrimoniale.
Ces exigences doivent aussi être ambitieuses sur le plan des services fournis aux usagers, de la politique
sociale et de la transparence pour garantir une accessibilité immédiate mais aussi à long terme au service
public de l’eau potable.
Enfin la pression sur la ressource, sa nécessaire préservation, la conciliation des usages de l’eau ainsi que la
promotion de comportements économes font partie intégrante du service public de l’eau potable. Cette
réappropriation par la sphère publique de ce service essentiel doit également nous inciter à associer
l’usager de l’eau et à réfléchir à la place de l’eau dans la ville.
De l’aménagement urbain au paysage, l’eau doit être l’un des éléments clés de la ville de demain, en
contribuant à l’amélioration du cadre de vie de ses habitants. Des clarifications devront ainsi être apportées
face à des injonctions contradictoires et des conflits d’usage : réglementation sanitaire versus réglementation
environnementale, souci de la préservation des milieux confrontés aux pratiques agricoles, eau
potable versus eau brute…
S’il est un service public local qui doit pouvoir en faire la preuve, c’est bien celui de l’eau.
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•Document de la FNCCR:
La gestion en régie des services d’eau et d’assainissement
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•témoignages :
La gestion publique de l’eau en France et en Europe
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•Aqua Publica Europea :
Les compétences des membres
Les interlocuteurs dans les régions
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•Glossaire
• AO : autorité organisatrice (du service de l’eau)
• CCSPL : Commission consultative des services publics locaux introduite réglementairement en 1992
• CE : comité d’entreprise
• CHS : comité d’hygiène et de sécurité
• CHSCT : comité d’hygiène, sécurité et des conditions de travail
• CRC : chambre régionale des comptes
• CRT et CRF : comptes rendus technique et financier rendus obligatoires par la Loi Barnier (1995)
• CTP : comité technique paritaire
• DSP : délégation de service public
• FPT : fonction publique territoriale
• Instruction comptable M 49 : régit la comptabilité publique des régies d’eau (plan comptable)
• In house : Les contrats conclus par une personne publique avec un cocontractant sur lequel elle
exerce un contrôle comparable à celui qu’elle assure sur ses propres services, et qui réalise l’essentiel
de ses activités pour elle, sont exclus du champ d’application du code des marchés publics.
Ces contrats sont dénommés « contrats de prestations intégrées » ou contrats « in house ».
• SAGE : schéma d’aménagement des eaux
• SDAGE : schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux
• SPA : service public administratif
• SPIC : service public industriel et commercial
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